Tra le misure più importanti e attese previste dal programma di governo e inserite nella Legge di Bilancio per il 2019 c’è la cosiddetta “Quota 100” (raggiungibile sommando l’età anagrafica e gli anni di anzianità contributiva), ovvero una misura di ripristino della flessibilità nell’accesso alla pensione, interrotta dalle disposizioni della Riforma Fornero. Al momento, non è ancora disponibile il testo del provvedimento, per cui le considerazioni svolte in questo dossier si basano sulle informazioni di sintesi riportate sul sito del Consiglio dei Ministri all’indomani della seduta che ha approvato la manovra finanziaria il 15 ottobre scorso1, sugli interventi nel frattempo acquisiti dalle Commissioni parlamentari e sulle indiscrezioni della stampa. Dal momento del suo annuncio, la nuova modalità di accesso alla pensione ha comprensibilmente dato luogo ad un dibattito che ha occupato le prime pagine dei quotidiani ma anche i centralini dei Patronati, sollevando speranze e interrogativi in quanti avrebbero già raggiunto i requisiti richiesti o sono prossimi a conseguirli. Ma andiamo con ordine e cerchiamo di capire non solo come dovrebbe configurarsi la misura e cosa andrebbe a modificare rispetto alla normativa vigente, ma anche come andrebbe ad inserirsi nel quadro complessivo degli interventi in campo previdenziale, nonché sul versante della sostenibilità sociale e del sistema nel suo complesso. Questo provvedimento, infatti, sembra voler sancire la fine di una sorta di regime straordinario, introdotto frettolosamente nel sistema previdenziale per esigenze in parte “esogene” e relative alla minaccia di default del nostro Paese. Un cambiamento era dunque atteso e auspicabile. Ma, come abbiamo evidenziato anche nelle proposte avanzate in occasione dell’Incontro nazionale di studi che si è tenuto a Trieste nel settembre scorso, c’è bisogno di porre in campo interventi non parcellizzati per garantire loro efficacia e sostenibilità nel tempo. Di agire cioè più leve contemporaneamente, avendo sempre presente quanto il tema previdenziale sia strettamente e direttamente legato a quello del lavoro. Obiettivo di questo dossier è rendere maggiormente evidenti i legami di necessità tra i diversi interventi, i loro effetti migliorativi e le loro criticità.
Previdenza, sviluppo e occupazione: un legame inscindibile Il tema del welfare e delle tutele previdenziali è strettamente collegato a quello del lavoro, alla qualità del lavoro e ai livelli di occupazione in particolare. C’è benessere, ed aumentano i margini per la spesa sociale, quando aumenta il PIL e quindi la produzione nazionale e l’occupazione. C’è adeguato livello di copertura previdenziale individuale quando il soggetto ha avuto la possibilità di fruire di un percorso lavorativo continuativo e adeguatamente retribuito. Le politiche del welfare appaiono quindi inscindibilmente connesse con quelle del lavoro. Se ne trova facile evidenza analizzando, anche sommariamente, le caratteristiche degli “esclusi” e di quanti sono a margine del mercato del lavoro e perciò delle previdenze a cui questo da’ accesso, e mettendo in fila le problematiche sociali che questa situazione genera:
• Occupazione giovanile, fortemente condizionata da un ingresso nel mondo di lavoro in età sempre più avanzata e dal proliferare dei rapporti precari, discontinui, stagionali, poco retribuiti e conseguentemente assistiti da carriere contributive ridotte e frammentate;
• Occupazione femminile, passata dal 33% del 1980 al 48% del 2017, ma non ancora in linea con i parametri europei e, soprattutto, caratterizzata da retribuzioni di livello mediante inferiore del 30% rispetto a quelle maschili, nonché da frequenti e diffusi fenomeni di abbandono precoce o riduzione dell’impegno lavorativo per far fronte alle esigenze di cura dei figli e dei familiari anziani (la Banca d’Italia ha stimato che una crescita al 60% dell’occupazione femminile produrrebbe un aumento del PIL nella misura del 7%).
Tutto questo evoca il tema degli investimenti nelle infrastrutture sociali e nei servizi per le famiglie, della conciliazione tra vita familiare e tempi del lavoro, della correlata possibilità di invertire il basso tasso di natalità che caratterizza il nostro Paese, e del welfare aziendale;
• Riqualificazione/ricollocamento dei lavoratori over50 che perdono il posto di lavoro; • Regolarizzazione del lavoro sommerso e degli immigrati; • Misure di invecchiamento attivo e flessibilità nell’uscita dal mondo del lavoro; • Lotta all’evasione fiscale: in Italia si assiste al singolare fenomeno in base al quale, su 60,8 milioni di abitanti solo 30,7 presentano una dichiarazione dei redditi positiva e, di questi, 30 milioni di contribuenti ben 10.130.507 dichiarano redditi al di sotto dei 7.500 euro annui (312 euro lordi mensili), cui corrisponde un’Irpef media dichiarata pro capite di soli 54 euro l’anno…
Il sistema previdenziale attuale: caratteristiche e criticità L’attuale sistema previdenziale, quello disegnato dalla Riforma “Monti-Fornero”2 e introdotto a partire dal 2012, si caratterizza per una eccessiva rigidità e onerosità dei requisiti di accesso alle prestazioni pensionistiche, fortemente inaspriti rispetto al regime previgente. La cosiddetta legge Fornero sulle pensioni è una parte del decreto legge “Salva Italia” varato dall’allora governo Monti il 6 dicembre del 2011. Le novità promosse dalla riforma si erano rese necessarie per tamponare il rischio, allora concreto per l’Italia, di default finanziario.
Una delle novità più importanti della legge Fornero è quella che ha imposto il passaggio, in relazione alla quota di pensione maturata sulle anzianità dal 2012 in poi, dal sistema di calcolo retributivo a quello contributivo nei confronti di tutti i lavoratori. Mentre con la prima modalità di calcolo il trattamento previdenziale viene parametrato all’ultima retribuzione percepita, il secondo modello adotta una modalità di calcolo basata sui contributi versati nel corso di tutta la carriera lavorativa.
Il cambiamento nelle modalità di calcolo intercorso con la riforma Fornero risulta favorevole per la finanza pubblica garantendo così un risparmio sulle uscite per prestazioni previdenziali. Si deve comunque sottolineare che già la Legge 335/1995 (Riforma Dini) aveva introdotto un passaggio al sistema contributivo ma con modalità meno brusche, limitate ai lavoratori in possesso di anzianità contributive inferiori a 18 anni alla data del 31.12.1995, e con una tempistica maggiormente dilatata rispetto a quanto fatto dalla legge Fornero.
Venendo ora ai requisiti pensionistici, con riferimento alle pensioni di vecchiaia, per effetto della Riforma Fornero si è visti passare dai 60 anni di età per le donne e 65 per gli uomini vigenti nel 2011, agli attuali 66 anni e 7 mesi validi per tutte le categorie di lavoratori: uomini e donne, pubblici e privati, dipendenti e autonomi. Per le donne, ciò ha significato un aumento di ben 6 anni e 7 mesi di età nel giro di pochi anni. E nel 2019 già scatterà il prossimo aumento di 5 mesi per adeguamento dei requisiti alle aspettative di vita. Anche la pensione anticipata ha subito un forte inasprimento. Nel 2011 si poteva andare in pensione di anzianità con “soli” 35 anni di contribuzione, ed un’età minima di 60 anni.
Oggi sono richiesti ben 42 anni e 10 mesi (uomini) e 41 anni e 10 mesi (donne) di contribuzione. E anche questo requisito è stato oramai agganciato alle aspettative di vita, e subirà un ulteriore aumento di 5 mesi nel biennio 2019/2020. All’interno di questo sistema, già di per sé oneroso, particolarmente penalizzati risultano poi i lavoratori delle nuove generazioni, quelli maggiormente deboli in quanto caratterizzati da lavoro precario (e molto spesso poco retribuito) e quindi da carriere contributive ridotte, frammentate, discontinue e povere. Per questi lavoratori, vale a dire coloro “con riferimento ai quali il primo accredito contributivo decorre successivamente al 1° gennaio 1996”, destinatari del sistema previdenziale contributivo, l’accesso a pensione di vecchiaia anteriormente al 70° anno di età (incrementato di aspettative di vita) è infatti attualmente subordinato al raggiungimento di determinati importi soglia difficilmente conseguibili se non supportati da una certa regolarità e consistenza dell’accantonamento contributivo: importo minimo di 2,8 l’Assegno Sociale Inps (€ 1.268,40 per il 2018) se si vuole andare in pensione a partire dagli attuali 63 anni e 7 mesi di età, e importo minimo di 1,5 il predetto Assegno Sociale (€ 679,5 per il 2018) se si vuole andare in pensione a partire dagli attuali 66 anni e 7 mesi di età.
E questo costituisce ulteriore elemento di “rigidità” del sistema. Come dire, quindi, nei confronti delle nuove generazioni (che poi, a ben vedere, tanto “nuove” e lontane da coinvolgimenti pensionistici non appaiono, in quanto riguardanti soggetti nati già a partire dalla seconda metà degli anni 70 e quindi attualmente più che 40enni), l’accesso anticipato a pensione è appannaggio dei lavoratori più stabili e ricchi, quindi di quelli che è da presumersi siano i meno bisognosi. Con capovolgimento pertanto dei principi di tutela previdenziale che imporrebbero viceversa una prioritaria attenzione alle situazioni di maggiore precarietà e indigenza. Attualmente esistono strumenti di flessibilità pensionistica, ma questi sono selettivi e appannaggio solo di determinate categorie di soggetti: Ape sociale, “precoci”, lavori usuranti, opzione donna, lavori “gravosi”.
La novità della riforma che più di tutte ha prodotto effetti importanti sui lavoratori italiani è stata certamente l’innalzamento dell’età pensionabile. La modifica introdotta dalla legge Fornero si è abbattuta infatti sui requisiti di anzianità anagrafica che determinano l’uscita dal mondo del lavoro, stabilendo che si debba comunque aver maturato almeno 20 anni di versamenti previdenziali. La riforma ha suscitato parecchie criticità e contestazioni da parte delle parti politiche.
La maggioranza del Parlamento, formata da Lega, Movimento 5 Stelle e Forza Italia, ha sempre avuto in comune un punto del programma: la necessità di abolire o almeno “superare” la riforma Fornero, cioè l’attuale sistema che stabilisce l’età per andare in pensione nel nostro paese. Negli scorsi cinque anni anche il Partito Democratico è stato molto critico nei confronti della riforma e ha approvato numerose leggi per permettere a determinate categorie di mitigarne le prescrizioni. Si è cercato di intraprendere anche la strada della promozione di referendum abrogativi, per l’annullamento degli effetti della riforma. In particolare, quello proposto dalla Lega Nord è stato giudicato inammissibile dalla Consulta nel gennaio 2015, in quanto le novità contenute nella legge Fornero non possono essere soggette a referendum perché intaccherebbero l’articolo 75 della Costituzione che impedisce consultazioni popolari sulle leggi tributarie e di bilancio.
Tra i tanti problemi prodotti dalla Riforma Fornero, uno dei più critici è stato quello relativo ai cosiddetti “esodati”, ossia tutti coloro che per effetto delle modifiche introdotte si sono trovati senza lavoro e senza trattamento pensionistico per un periodo di tempo più o meno lungo. Alcune persone, infatti avevano deciso di lasciare il proprio lavoro in vista della pensione con i requisiti di accesso antecedenti la riforma del 2011. A causa del subitaneo cambiamento sui criteri d’accesso al trattamento pensionistico si sono ritrovate a non avere più un lavoro, né tanto meno una pensione. Le stime parlano di circa 350 mila lavoratori vittime delle mutate condizioni imputabili alla legge Fornero.
Per venire incontro alle esigenze degli esodati della riforma Fornero sulle pensioni sono state varate da vari governi ben 8 salvaguardie per attutire gli effetti imprevisti causati dal decreto “Salva Italia” del 2011 e attualmente esistono strumenti di flessibilità pensionistica, ma questi – come più sopra osservavamo – sono selettivi e appannaggio solo di determinate categorie di soggetti: Ape sociale, “precoci”, lavori usuranti, opzione donna, lavori “gravosi”. Inoltre, un recente studio promosso dall’Inapp, “Riforma delle pensioni e politiche di assunzione: nuove evidenze empiriche”, ha cercato di far luce ad anni di distanza sugli effetti della riforma Fornero, permettendo di comprendere meglio cos’è la legge del 2012 e cosa ha cambiato nel mondo del lavoro. La ricerca indica come le novità sulle pensioni abbiano portato ad una diminuzione delle assunzioni stimata a poco oltre le 43 mila unità. Lo studio ha dimostrato come tra gli effetti della legge Fornero si registri anche un aumento del personale inserito all’interno di percorsi di formazione professionale. La riforma Fornero sulle pensioni avrebbe portato il 2,2% delle imprese a rimandare assunzioni già programmate. I settori nei quali si è registrata una maggiore contrazione delle assunzioni sono quelli dei servizi finanziari e assicurativi, dei trasporti e dell’industria.
Prime riflessioni su Quota 100
Quota 100 non costituisce un istituto inedito nel panorama previdenziale italiano, ma bensì un elemento di continuità ed evoluzione rispetto a quanto già previsto e vigente anteriormente alla Riforma Fornero.
Ci eravamo infatti “lasciati” con Quota 96 nel 2011, il noto sistema introdotto a partire dal luglio 2009 dalla precedente Riforma Damiano3. Questo prevedeva due canali di uscita per l’accesso a pensione di anzianità: Quota 96, con un minimo di 35 anni di contribuzione e 60 anni di età, ovvero 40 anni di contribuzione a prescindere dall’età (limiti che, adeguati al 2018, avrebbero naturalmente portato la Quota pensionabile al valore di 97,6, con un minimo di 35 anni di contribuzione e 61 anni e 7 mesi di età). Ci ritroviamo ora, a distanza di 7 anni, con Quota 100, a sua volta strutturata nel binomio “anzianità contributiva minima” (38 anni, questa volta), ed “età anagrafica minima” (62 anni). Un lieto ritorno, quindi, nel solco della flessibilità e della ragionevolezza dei vincoli posti al legittimo esercizio del diritto costituzionale alla tutela previdenziale.
Con limiti pensionabili peraltro meno generosi di quelli che si sarebbero maturati per effetto della naturale evoluzione della previgente normativa (nessuno sconto, quindi, tutt’altro). In mezzo a tutto ciò, l’“incidente” della Riforma Fornero. Una Riforma partorita in meno di un mese sull’onda del rischio default nazionale. Una Riforma che ha prodotto sofferenze a migliaia di lavoratori e famiglie italiane e che ha dovuto necessariamente essere puntellata da molteplici e costosi “strumenti di riparo”: 8 provvedimenti di salvaguardia e relativi decreti attuativi, benefici per lavoratori precoci, lavoratori gravosi, libera cumulabilità dei contributi previdenziali versati in differenti gestioni, Ape Sociale, Ape Volontario (un mutuo per poter andare in pensione…). Una Riforma che ha visto bloccare il sacrosanto diritto all’adeguamento al costo della vita nei confronti delle pensioni di poco superiori ai 1400 euro mensili lordi. Una Riforma che ha oramai assolto al suo compito di regime eccezionale determinato da uno stato di necessità ed urgenza, e che pertanto deve ora lasciare il posto alla riaffermazione del Diritto alla Previdenza Sociale. Un Diritto che non può neanche lontanamente ipotizzare che un lavoratore veda collocarsi i propri traguardi pensionistici alla improbabile (e imbarazzante) età di 70 anni (rectius, 71, a partire dal 2019, salvo ulteriori incrementi…).
Quota 100, quindi, come nuovo (e riaffermato) strumento di flessibilità per l’accesso a “pensione di anzianità”. E il canale alternativo dei 40 anni? (quello precedentemente stabilito e che consentiva il pensionamento a prescindere da un limite anagrafico minimo). A legislazione vigente questo verrebbe garantito dall’attuale pensione anticipata, quella introdotta dalla Riforma Fornero, e che prevede ancora nel 2018 un requisito contributivo minimo di 42 anni e 10 mesi per gli uomini e 41 anni e 10 mesi per le donne. Requisito elevabile nel biennio 2019/2020 rispettivamente a 43 anni e 3 mesi e 42 anni e 3 mesi per effetto dell’adeguamento alle aspettative di vita. Dalle indiscrezioni giornalistiche sembrerebbe emergere che questo adeguamento (l’incremento di 5 mesi dal 2019) venga congelato. Ma, ancor di più, sembrerebbe allo studio l’estensione generalizzata del canale di pensionamento con i soli 41 anni di contribuzione, canale attualmente appannaggio della sola categoria dei lavoratori precoci. In tal modo, verrebbe completamente ricostruito il mosaico previsto dalla normativa anteriore alla Riforma Fornero, basato sul duplice canale: quota (legata anche all’età) e anzianità contributiva (svincolata da un’età minima).
Volendo un po’ più approfondire questo istituto, sempre dalle anticipazioni giornalistiche leggiamo che Quota 100 vedrà rispolverare il vecchio sistema delle “finestre pensionistiche”. Vale a dire un regime di decorrenza differito in base al quale la data di maturazione del diritto a pensione viene slegata dalla (successiva) data di prima materiale esigibilità del relativo pagamento. In particolare, si legge che questo regime prevedrà 4 finestre di uscita pensionistica: 1° aprile (verosimilmente collegata alla maturazione del diritto nel primo trimestre dell’anno), 1° luglio (diritti maturati da aprile a giugno), 1° ottobre (diritti maturati nel trimestre luglio/settembre) e 1° gennaio (diritti maturati nell’ultimo trimestre dell’anno).
Anche questa non è una novità. Esisteva già nel regime vigente anteriormente alla Riforma Fornero. E dal 2011 era strutturata nel seguente modo: 12 mesi di differimento rispetto alla data del diritto per le pensioni da liquidarsi nei regimi pensionistici dei lavoratori dipendenti, 18 mesi di differimento per le pensioni a carico delle gestioni dei lavoratori autonomi. Un piccolo stratagemma quindi per realizzare risparmi di cassa e aumentare surrettiziamente di fatto i requisiti pensionistici minimi (è bensì vero che, raggiunto il diritto a pensione, il lavoratore potrebbe ben cessare e attendere la finestra pensionistica, ma è altrettanto vero che difficilmente un lavoratore abbandonerà il lavoro prima di aver maturato il diritto all’effettivo pagamento della pensione). Un “peccato” quindi sostanzialmente veniale, sicuramente ripagato dal beneficio di vedersi scontare i requisiti pensionistici di ben 5 anni.
Sempre dalle anticipazioni giornalistiche leggiamo che la nuova pensione anticipata introdotta con Quota 100 prevedrà un regime di (parziale o totale?) incumulabilità con redditi da lavoro. Anche questa non è una novità. Fino al 2008 il nostro sistema previdenziale ha conosciuto normative di questo genere, volte quindi a porre un divieto (assoluto o parziale) di cumulo tra trattamento pensionistico e reddito da attività lavorativa. Nello specifico si trattava di totale incumulabilità con redditi da lavoro dipendente, e di parziale incumulabilità con redditi da lavoro autonomo (30% della quota pensionistica eccedente il trattamento minimo Inps). Questa normativa attualmente è ancora esistente e, con diversa articolazione, vigente nei confronti delle pensioni di invalidità. Quindi si tratterebbe di ripristinarla per le pensioni anticipate. E si tratterebbe di una (condivisibile) misura volta a disincentivare il protrarsi dell’impiego lavorativo da parte dei lavoratori anziani e già pensionati, con auspicabile liberazione di posti di lavoro per i più giovani (il turn over lavorativo cui sembrerebbe preordinata larga parte della nuova misura previdenziale introdotta dall’attuale Governo).
